对领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计评价，界定领导干部应承担的责任，是领导干部自然资源资产离任审计的主要目标。审计评价的重点领域包括土地资源、水资源、森林资源，以及矿山生态环境治理、大气污染等。本文从五个方面围绕新时代领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系的构建与创新进行论述。

一、战略贯彻和法律法规实施方面

（一）战略贯彻方面

党的十九大报告指出，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境的需要。因此，要把领导干部贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况作为审计评价的一项重要指标，重点评价推进供给侧结构性改革、“三去一降一补”任务落实和推动经济结构转型升级情况，同时，把本区域协调发展战略实施中是否树立生态意识、制定执行生态规划，开发利用自然资源资产是否遵从发展规划和计划，对生态文明相关政策措施落实及履职尽责情况等纳入评价指标体系。

2.法律法规实施方面

领导干部是否遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规，是否健全完善体制机制制度；自然资源资产管理开发利用过程中，是否筑牢制度的笼子，是否遵守相关法律法规、政策措施和财经纪律，坚守党风廉政建设原则和底线。当地政府是否健全了科学决策机制和责任制度以及绿色GDP考评体系,是否健全了生态环境保护管理制度以推动生态文明建设走上规范化、制度化轨道。

二、目标及考核指标完成情况

一是上级政府对下级政府层层下达的《水污染防治目标责任书》《大气污染治理目标责任书》等确定各项任务和目标责任制完成情况，资源节约和生态环境保护等约束性指标、生态红线考核指标完成情况，如空气质量优良天数比例、达到或优于Ⅲ类水体比例、劣V类水体比例等约束性质量指标等。

二是实施的环境改善项目减排效益目标完成情况，如大气污染防治项目、水污染防治项目涉及的二氧化硫减排量、氮氧化物减排量、化学需氧量减排、氨氮减排量等相关指标。

三、领导干部自然资源资产管理和生态环境保护机制的建立与完善情况

（一）生态环境保护预警机制建立和执行情况

生态环境保护预警机制相关评价指标包括：对本区域生态环境安全隐患问题，是否建立区域生态环境风险隐患预警机制、重大环境污染和生态环境破坏应急机制，是否建立贯穿政策执行、资金分配、项目管理全过程的监管模式；在利用自然资源资产时，是否注意在保护环境和节约资源的同时，采取预防措施保护自然资源资产和生态环境，是否制定和颁布了相应的政策法律；是否建立农村基层环境污染防治和环境保护的管理监测机构，是否建立有计划、长期坚持的环境宣传教育机制，提高公众的环境保护意识等。

（二）自然资源资产管理和生态环境保护常态机制建立和执行情况

当地政府是否建立自然资源资产产权制度、用途管制制度和生态环境损害责任终身追究制；是否以立法形式确定生态红线以及管理制度，科学划定生态红线；是否推动完善自然资源资产监管体制机制，出台的相关政策是否具有可持续性，是否符合永续发展理念。本区域生态环境保护体制机制建设和责任目标考核是否纳入政绩考核，是否建立健全多部门联合执法机制，严格环境执法监管；是否坚持公平公正公开，全面公开行政处罚信息；是否构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，是否建立各相关部门环境污染治理协作的长效机制。

（三）自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况

包括自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况，履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况，组织自然资源资产管理和生态环境保护资金征管用及项目建设运营情况，用能权、排污权、碳排放权、用水权等管理情况，对自然资源资产消耗上限、环境质量底线、生态环境保护红线管控情况等。

是否根据本地区主体功能区定位及自然资源资产禀赋特点出台《生态环境保护工作责任规定》；是否将自然资源资产保护和生态环境红线作为制订国民经济社会发展规划、城镇规划、生态规划依据；是否严格落实领导干部生态文明建设权责一致、党政同责；是否出台相关规定，明确各方职责，厘清各方生态环境保护责任。

四、本地区自然资源资产开发、利用、保护情况

（一）自然资源资产开发利用情况

自然资源资产开发利用情况包括水资源使用量、建设用地占用量，矿产资源开采量，森林资源开发率、单位面积草原载畜量、已开发利用海域面积利用情况，自然资源资产开发的有序性、合法性等。

重点评价自然资源资产是否实现了全面节约和循环利用，降低单位产出的能耗和物耗；是否实现了经济效益、社会效益和生态效益有机统一；是否促进了当地经济发展，保持了社会稳定，促进了人民生活逐步走向富裕；是否在创造物质财富的同时，建立了绿色低碳、循环发展的经济体系。在评价单位GDP产出时还应关注绿色GDP和可持续发展问题。

（二）自然资源资产开发利用对环境的影响情况

在利用自然资源资产进行生产建设过程中，要遵循自然规律，避免对大自然造成伤害。自然资源资产开发利用对环境影响指标主要是对大气、水、土壤质量的影响，包括空气中PM2.5含量、二级以上空气质量天数、污水排放量、水质达标率、工业废气和固体废物排放量、草原退化沙化面积、海域污染面积、耕地保有量、城市绿化面积、水域污染面积、发生重大污染和生态环境破坏的次数等指标。

（三）领导干部任职期间资源环境保护治理情况

领导干部任职期间所在地区或主管业务领域自然资源资产管理和生态环境保护治理情况，包括自然资源资产管理成效、环境保护治理项目建设运营情况等。环境保护项目的各项指标体系要根据被审计地区的自然资源资产特征适当增减，主要包括领导干部任期内是否按照民生优先，富民惠民的政策取向，促进综合治理；任期内污水处理达标率、矿区土地复开垦率、造林保存率、水质达标率是否合格；是否依靠技术创新来解决环境问题，发生重大污染和生态环境破坏的及时处理次数等。

（四）领导干部任职期初、期末自然资源资产变化情况

通过对领导干部任职期初与期末自然资源资产实物量和生态环境质量之间进行对比，可以了解自然资源资产变化情况，进而分析变化原因。

自然资源资产负债表可以客观地反映自然资源资产实物量和价值的变化，全面摸清当地生态家底。通过领导干部任职期初与期末自然资源资产价值增减情况对比，能够了解自然资源资产价值变化情况和变化原因。

领导干部任职期间资源环境保护治理评价要结合审计结果，对其任职期间自然资源资产管理和生态环境保护情况变化产生的原因进行综合分析，客观评价，既要结合历史，考虑问题事项历史背景、自然资源资产项目长期效益、环境风险隐患累积等因素，又要着眼未来，立足当地生态系统的整体性、系统性和完整性，恰当 界定相应责任，认真落实好“三个区分开来”的要求。

五、绿色发展指数的应用情况

2017年，我国首次开展生态文明建设年度评价工作，将绿色发展指数作为奖惩、任免干部的重要依据。绿色发展指数通常包含6个方面的一级指标，分别是资源利用、环境质量、环境治理、生态保护、增长质量和绿色生活。在用绿色发展指数和绿色发展指标体系对领导干部自然资源资产责任进行评价时，各项指标数据均要可核查、可追溯、可解释，评价过程包括数据的收集、审核、确认、计算和评价结果。还应结合当地实际，从纵横两方面设定考核目标。横向，就是要看当地党委、政府对绿色发展指数的实际贡献，剔除一些如自然灾害等客观因素的影响；纵向，就是在考虑各地经济社会发展特点和生态文明建设实际情况的基础上，制定评价指标实行“地区分类”和“差异化考核”。

以上五个方面的评价指标体系，是建立在全面考查自然资源资产范围以及领导干部责任基础上的，具有普遍适用性。在领导干部自然资源资产离任审计过程中，审计内容和评价指标可以根据地区资源特征适当增减，对于自然资源资产开发利用和生态环境保护相关的资金筹集、分配、管理和使用方面的评价，可以与经济责任审计评价相结合。今后，还应引入大数据评价模型和第三方评价体系，更好地督促领导干部履行生态环境保护责任。

摘自：《中国审计》2018年5月第9期。